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“대통령 연임 여부와 임기, 이번 개헌에서 반드시 정해져야”

<심층인터뷰> 하승수 국민헌법자문특별위원회 부위원장-2회 한성욱 선임기자lse3399@weeklyseoul.netl승인2018.04.11 15:08

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<1회에서 이어집니다.>

▲ 하승수 국민헌법자문특별위원회 부위원장

 

- ‘국회의원 국민소환제’도 쟁점이다.

▲ 70% 이상의 국민이 찬성하고 있다. 헌법은 자주 바꿀 수 없기 때문에 구체적인 내용 등은 국회에서 법률로 정하게 된다. 문제는 소환내용을 어떻게 규정하느냐다. 소환서명을 얼마나 받아야 하는가와 소환에 있어서 특별한 사유 등의 경계선을 확정해야 한다. 지방기초자치단체장의 경우는 지역구 인구 15%의 서명을 받으면 소환발의를 할 수 있다. 투표율이 3분의 2가 넘고 과반수가 찬성하면 된다. 개인적으로 국회의원 소환도 지자체장 소환방식으로 가도 될 듯싶다. 소환방식이 최대 논쟁이 될 것이다. 소환사유도 일일이 구체적인 문구로 열거하느냐 아니면 유권자가 봐도 문제점이 많다는 등의 포괄적 개념으로 정할 것이냐가 쟁점이 될 전망이다.

 

- 외국의 경우는 어떤가.

▲ 미국의 경우, 주(州) 정부 차원에서 의원소환제를 다양하게 운용하고 있다. 어떤 주는 부패 등 소환사유 표기를 제한하는 곳도 있다. 영국의 국회의원 소환법은, 실형이 확정됐거나 의원윤리를 아주 심각하게 위반했을 경우에 사유가 된다. 이렇듯 소환 사유 내용을 열거방식으로 할 것인지 아니면 다른 방식으로 할 것인지는 법률로 도출해 나가야 할 것이다. 우리나라 주민소환제는 특별하게 사유제한이 없다. 유권자들이 봤을 때, 어떤 의원을 놓고 그대로 둬서는 안 되겠다고 판단되면 소환할 수 있다. 다만 지방자치단체장 소환은 임기 시작 후 1년 안에는 못한다. 임기 만료 전 1년 동안에도 못한다. 임기가 4년이면 앞뒤 2년을 빼고 중간 2년만 가능하다. 왜냐면 당선되자마자 바로 소환에 들어가면 낙선한 사람이 중심이 되어 소환운동을 벌일 수 있기 때문에 이것을 막기 위해서다. 또 임기가 1년 밖에 안 남았는데 소환을 하는 건 정치적 에너지 낭비라는 이유도 있다. 어차피 선거 때 심판하면 된다는 식이다. 국회의원 소환문제도 그 사유와 시기를 모두 법률로 정하면 된다.

 

- 대통령 4년 연임제는 어떻다고 보나.

▲ 일반적으로 정부형태에서 가장 중요한 것이 대통령과 총리가 어느 만큼의 권한을 가지냐는 것과 선출을 국회가 하느냐 대통령이 임명하느냐 하는 게 핵심이다. 대통령의 임기나 연임여부는 대통령이 가진 권력이 어느 정도냐가 중요하다. 이원집정부제를 택한 나라들도 대체로 대통령의 연임을 허용하고 있다. 그런 나라의 대통령은 총리와 권력을 분점하고 있다. 핵심 사안은 대통령의 권력이 어느 정도 되느냐다. 어쨌든 대통령의 연임 여부와 임기는 이번 개헌에서 정해야 한다. 때문에 한 번 연임할 수 있도록 하고, 그 임기는 4년으로 하자는 방안이다. 현재 미국이 4년 중임제인데, 단순히 중임제로 하게 될 경우 문제점이 있다. 4년 임기를 한번 마친 대통령이 다음 선거에서 떨어졌을 때, 현직대통령과 전직대통령이 정치적 경쟁관계가 형성돼 갈등이 심화될 수 있다. 중임제로 가면 떨어졌어도 다시 나올 수 있기 때문이다. 그러나 연임제는 단발성이다. 한번 한 다음에 재선되었다면 한번 더하고 난 후 그것으로 끝난다. 다시 나오지 못한다. 그러니까 현직 대통령이 잘해서 국민의 인정을 받아 4년을 더하는 것은 괜찮은데, 떨어졌다가 또 다시 나오게 되면 정치적 부담이 가중될 수 있다.

 

- 노동권이 강화됐다.

▲ 노동 권리를 더 강화한 것으로 보이지만, 사실은 국제노동기구(ILO)가 정한 수준의 규약에 맞춘 것이다. 노동3권도 마찬가지다. 우리나라는 1948년 정부수립 후에 제정한 제헌헌법에서 만든 노동법보다 군사정권을 거치면서 노동권리가 상당히 후퇴한 부분들이 있다. 제헌헌법의 노동3권에는 특별한 제약이 없었다. 그런데 군사정권이 노동3권에 제약을 가했다. 현행 노동법은 과거 군사정권이 만든 산물이다. 군인 등 특수한 직업에 종사하는 공무원들만 부분적으로 제약하면 된다. 교사와 공무원도 단결권과 단체결성권 등은 이미 상당부분 허용이 된 상태다. 다만 교사들과 공무원의 직무수행상 정치적 중립성을 준수해야 한다. 정치적 발언은 외부에서만 가능하다. 지금도 개인자격의 공무원이 SNS상에 정치적인 글을 올리면 처벌된다. 이는 표현의 자유 제한 등 시대적으로 맞지 않는 문제점이 있다. 공무원의 정치적 중립성을 너무 과도하게 제한하고 있다는 지적도 많다. 이것을 이번에 명확하게 선을 긋자는 취지다.

 

- 개헌안에 ‘근로’ 대신 ‘노동’이란 용어가 들어간다.

▲ 용어의 문제다. ‘근로’(勤勞)라는 말은 시대에 맞는 용어가 아니다. 근로라는 말은 일제 시대에 있었던 ‘노동자 강제동원’의 느낌이 강하다. 이런 어두운 색깔을 지우고 노동이라는 단어로 바꾸자는 것이다. 국제적으로도 노동을 말할 때, 국제노동기구(ILO)라 말하지 국제근로기구라 하지 않는다. 전 세계가 지금 노동이란 단어를 쓴다. 세계가 ‘노동절’이라 쓰고 있는데, 우리만 ‘근로자의 날’로 쓰는 것은 웃음거리다. 그러나 우리헌법에는 여전히 노동 대신에 근로라고 명기하고 있다. 이는 과거 일본 군국시대에 쓰던 법률용어다. 헌법의 근로라는 명칭도 문제지만, ‘신체장애자’라는 용어를 쓰는 것도 위화감을 주는 등 문제가 있다. 지금은 일반적으로 ‘장애인’이라 부른다. 용어를 바꾼다고 해서 당장에 확 달라지는 것은 아니다. 하지만, 헌법이라는 것은 국민들이 믿는 법적인 문서다. 시대에 안 맞거나 구태적인 단어는 바꿔야 한다.

 

- 선거연령 만18세 인하, 문제점은 없나.

▲ ‘선거 연령 만18세 인하’는 개헌절차 없이 법률만 바꿔도 언제든 할 수 있다. 이번 지방선거에서 결론나기를 바라고 있다. 4월까지 법을 바꿔야하고 시간이 촉박하지만, 개헌과 맞물려 갈 수밖에 없다. 16세, 15세로 당장 낮추는 것은 현실적으로 어렵기 때문에 일단 만18세로 하자는 것이다. 대부분의 나라가 18세로 하고 있고, 오스트리아는 2007년에 만16세로 낮췄다. 그런데도 별다른 문제점이 없었다. 평가는 좋다. 16세면 자기의견을 가질 수 있고 정치적인 판단도 가능하다. 오스트리아의 연령인하가 ‘긍정’으로 나오자, 스코틀랜드도 16세로 낮췄고, 독일도 16개 주가 만 16세로 낮췄다. 유럽은 지금 국가선거에 16세 도입이 대세다. 당장은 어렵더라도 지방선거부터 도입하자는 움직임이 일고 있다. 최근에는 영국 노동당도 만16세를 당론으로 정했다. 우리도 시간이 걸리겠지만 논의를 해나가야 할 것이다. 만18세는 지금 시대에서 기본이다. 일본도 만18세로 낮췄지만 아무런 문제가 없다. 16세면 고1 정도 연령이다. 고등학생이면 어느 정도 정치적 판단능력이 있다고 본다.

 

- 수도(首都)를 명문화 했다.

▲ 수도문제와 관련 세종시의 요구가 있었지만, 이번 개헌에서는 수도를 법률로 정하는 것으로 했다. 지금은 관습헌법상 수도가 서울이다. 헌법재판소가 자체해석으로 정한 것은 문제가 있다. 외국을 보면 수도를 헌법에 아예 명시하기도 하고 법률로 정하기도 한다. 우리는 헌재 해석에 따라 정해져 있다. 한때 행정수도를 세종시로 정해 정부기관들을 일부 옮겼지만 확실하게 법률로 정해진 건 아니다. 이번에 그런 가능성을 열어 놓았다. 특히 우리는 통일을 앞두고 있는 특수한 시점에서 수도문제 만큼은 기능별로 바꾸거나 부분적으로 나눌 수도 있다. 독일도 통일 이전의 수도가 본(Bohn)이었다가 통일된 후 수도를 베를린(Berlin)이라고 헌법상에 다시 제정했다. 수도는 시대적 상황에 따라 변동될 수 있다. 우리는 어정쩡한 상태다. 이번에 법률로 정하도록 길을 열어 놓았다. 그렇지 않으면 관습헌법에 묶여 계속해서 논란만 가중된다. 정부기관의 서기관급 공무원들은 세종시로 거주지를 모두 옮긴 상태다. 일 때문에 서울에 있는 청와대와 국회를 왔다 갔다 하다 보니 업무효율이 떨어지고 시간낭비라는 지적도 많다. 법률로 수도를 정해서 이런 논란을 종식시킬 필요성이 있다.

 

- 소비자와 중소기업, 소상공인 보호도 강화됐다.

▲ 대체적으로 우리나라 경제는 너무 재벌중심이고 대기업중심으로 되어있다. 중소기업이나 소상공인들이 좀 더 경제활동 하기에 좋은 사회가 되어야 한다는데 이견이 없다. 그동안 대기업의 이윤추구 논리가 너무 지나쳤다. 힘이 약한 중소기업에게 불공정한 갑질 행위를 통해 부당한 약정거래를 맺도록 해 막대한 이익을 챙겼다. 대기업의 골목상권 장악에 밀려난 소상공인들의 권리 강화도 필요하다. 지금의 왜곡된 경제구조를 개선하고 더 건강하게 만들 필요가 있다. 소비자 권리도 강화했다. 가습기 등 환경문제로 인한 사망자 속출에도 기업은 무책임으로 일관해 국민의 불신만 키웠다. 국민건강과 안전문제 등이 빈번하게 발생해도 소비자 피해에 대한 구제책이 미약했다. 이런 점들을 모두 개선하고자 했다.

 

- 정당제도도 문제다. 지금과 같은 양당제의 폐해를 둘러싼 논란이 그치지 않고 있다.

▲ 여야 양당제에서 국회의원이나 지방의원이 되려면 당의 공천을 받아야만 한다. 그런데 공천마저도 비민주적으로 운영되고 있어 정당 내에서 음성적인 부패의 소지가 많다는 게 단점이다. 다당제가 되면 정치적인 다양한 목소리를 전할 수 있다는 장점이 크다. 정당 간에 건전한 정책경쟁이 일면서 정치적 부패나 권력남용 등이 차단된다. 정책중심으로 가게 되면서 국민입장에서는 일상생활 법안들이 적시에 채택될 확률이 높아진다. 양당제에서는 자기들끼리 사전에 미리 정치적 로비를 해놓기 때문에 국민에게 당장 필요한 법안의 통과가 어렵다. 다당제로 서로 경쟁을 하게 되면 정당들이 음성적 로비보다 유권자 표를 많이 얻기 위해 노력하게 된다. 평소에 잘 할 수밖에 없다. 어떤 당이든 선거 때면 안심할 수 없기 때문이다. 더 열심히 정책을 개발하고 그래서 국민의 지지를 받아야 하기 때문이다. 국민생활에 필요한 다양한 문제들이 대폭적으로 해결될 수 있다.

<3회로 이어집니다.>

 

 

 

 

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